Natuurlijk Grenzeloos, Een Onderzoek naar Interprovinciaal Beleid, is de titel van het rapport van een onderzoek van Bastiaan Kok, Afdeling Planologie van de Katholieke Universiteit Nijmegen, gepubliceerd januari 2002. ISBN 90 373 0436 2, verkrijgbaar door downloaden van deze website of bij de Wetenschapswinkel van de KUN, Comeniuslaan 3, 6500 HC Nijmegen.
Inhoud van deze pagina
- Aanleiding voor het onderzoek
- Casus
- Doelstelling van het onderzoek
- Vraagstelling voor de aanpak van het onderzoek
- Aanpak van het onderzoek
- Conclusies inzake aanpak van het onderzoek
- Interprovinciaal natuurbeleid een noodzaak
- Belangrijkste conclusies
- Aanbevelingen
- Rapport downloaden
1. Aanleiding voor het onderzoek
De provinciale overheden hebben vanuit het Rijk opdracht gekregen om voor hun eigen provincie een natuurdoelenkaart te ontwerpen. De natuurdoelenkaart geeft aan waar welke natuur gehandhaafd of versterkt moet worden. De kaart vormt daarmee een beleidskader waarbinnen het gebiedsgerichte natuurbeleid gerealiseerd kan worden. Dit beleid moet voldoen aan de in het Natuurbeleidsplan en het Structuurschema Groene Ruimte geformuleerde kwantitatieve en kwalitatieve criteria. Het is echter de vraag in hoeverre deze, door het Rijk gestelde, criteria hun doorwerking vinden in het regionale beleid.
De verticale doorwerking van het Rijksnatuurbeleid vormt daarbij een aandachtspunt. Provincies gaan, binnen de beleidskaders, ieder hun eigen weg. Interpretatie van het beleid, de beschikbare middelen, gehanteerde methoden en de afweging met andere waarden bepalen voor elke provincie afzonderlijk hoe het Rijksnatuurbeleid doorwerking krijgt in streekplannen, visies en natuurdoelenkaarten.
Dat provincies elk een eigen manier hebben om natuurbeleid te voeren is geen probleem, mits dit beleid op een goede wijze op elkaar wordt afgestemd. De natuur is namelijk niet gebonden aan provinciegrenzen. Afstemming en coördinatie van de afzonderlijke provinciale interpretaties, middelen en methoden zijn met name van belang voor de natuur in grensgebieden; de “interprovinciale natuurgebieden”.
In de door de provincies Gelderland, Noord-Brabant en Limburg opstelde natuurdoelen-kaarten wordt echter niet of nauwelijks aandacht aan een dergelijke afstemming geschonken.
Het belang van een interprovinciale benadering van natuurwaarden en het feit dat de natuurdoelenkaarten van de drie provincies nauwelijks waarde hechten aan dat belang, vormt de aanleiding voor dit onderzoek. De afstemming van natuurbeleid en het integreren van natuurdoelenkaarten staat centraal.
2. Casus
Dit onderzoek wordt toegespitst op het gebied rond de provinciegrenzen van Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. Het betreft het gebied tussen Malden en Molenhoek. De Vereniging Bos en Kuil houdt zich actief bezig met het behoud van het bos en de groene zone tussen Malden en Molenhoek. Volgens de vereniging is bescherming van het gebied van essentieel belang, omdat het gebied rijk is aan cultuurhistorische, landschappelijke en ecologische waarden. In dit kader probeert Bos en Kuil voor het gebied de status van ecologische verbindingszone te verkrijgen. Indien het gebied als zodanig wordt opgenomen in de Ecologische Hoofdstructuur, dan is de bescherming voor de verdere toekomst beter te garanderen. Omdat het betreffende gebied zowel uit een Gelders als uit een Limburg gedeelte bestaat en bovendien grenst aan Noord-Brabant, speelt hier heel duidelijk de beschreven problematiek. Natuurwaarden worden verschillend geïnterpreteerd, op een onvoldoende wijze met elkaar in samenhang gebracht en op afzonderlijke (natuurdoelen)kaarten ingetekend. Het belang van een interprovinciale benadering van natuur komt hier aan het licht.
3. Doelstelling van het onderzoek
Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in:
- het proces waarin kennis en inzichten over de natuur in Nederland worden omgezet in natuurbeleid en langs welke methodiek dit beleid wordt vertaald naar de verschillende provinciale natuurdoelenkaarten;
- het belang van een samenhangend grenzeloos netwerk van natuurgebieden, ten einde zelf een kaart te maken, met daarop de natuurtypen voor het betreffende gebied, die de ecologische waarden in samenhang weergeeft. Deze samenhang kan worden weergegeven door de natuur(doelen)kaarten van de drie provincies (Gelderland, Limburg en Brabant) met elkaar te integreren.
4. Vraagstelling voor de aanpak van het onderzoek
- Op basis van welke informatie, criteria en argumenten en langs welke methodieken zijn de provinciale natuurdoelenkaarten tot stand gekomen?
- Hoe ziet de natuurdoelenkaart van de interprovinciale regio eruit?
- Wat zijn de hoofddoelstellingen van het natuurbeleid in Nederland?
- Welke kennis over de natuur heeft een onderbouwende betekenis bij het stellen van doelen voor die natuur?
- Hoe wordt die kennis omgezet in natuurbeleid?
- Welke rol speelt het concept ‘ruimtelijke samenhang’ in dit natuurbeleid?
- Langs welke methodiek wordt natuurbeleid gevisualiseerd op natuurdoelenkaarten?
- Welke methoden hebben de provincies Gelderland, Limburg en Brabant gehanteerd?
- In hoeverre is er in de natuurdoelenkaarten rekening gehouden met natuur in aangrenzende provincies?
- Op welke wijze kunnen de mogelijkheden van GIS bij het ontwerp van een interprovinciale natuurkaart worden ingezet?
5. Aanpak van het onderzoek
Het uiteindelijke resultaat van dit onderzoek betreft een integrale kaart van de interprovinciale regio betreffende natuurdoelen. Naast een integratie van natuurdoelen wordt nagestreefd om de samenhang van natuur tussen de provincies visueel te maken. Het maken van dergelijke kaarten vergt een aantal vooraf te nemen stappen. Inzicht hebben in het proces dat loopt van nationaal natuurbeleid tot de realisering van provinciale natuurdoelenkaarten is essentieel. Belangrijke aspecten binnen dat proces moeten dan ook onder de loep worden genomen.
Achtereenvolgens worden in het rapport besproken:
– Beleidskader Natuur:
Natuur Beleidsplan (NBP) & Ecologische Hoofdstructuur (EHS)
Onduidelijkheid Natuurbeleid
Nota “Ecosystemen in Nederland”
De indeling in natuurdoeltypen; Handboek natuurdoeltypen in Nederland
De drie-sporenbenadering voor de ecologische hoofdstructuur
Natuurbeleidsdoelstellingen en streefbeelden
Realisatie; doorwerking in gebiedsvisies natuur, bos en landschap
– Uitwerking per provincie:
De Gelderse Natuurdoelenkaart
Natuurdoelenkaart Noord-Brabant
Concept-stimuleringsplan natuur, bos en landschap Noord-Limburg-Oost – Vergelijking en beoordeling methodiek van de drie natuurdoelenkaarten Deze aanpak leidt dan tot de volgende conclusie:
6. Conclusies inzake aanpak van het onderzoek
Op basis van deze vergelijking van de natuurdoelenkaarten van de drie provincies kan geconcludeerd worden dat ze ondanks dezelfde uitgangspunten (EHS, landelijke systematiek natuurdoeltypen) op een aantal aspecten verschillende invalshoeken en criteria hebben gehanteerd. Dit heeft met betrekking tot de provincie Limburg voornamelijk te maken met het (lagere) gebiedsniveau. Deze verschillen in gehanteerde methodieken vormen voor wat betreft het natuurbeleid binnen de afzonderlijke provincies geen probleem.
Geen van de drie provinciale natuurdoelenkaarten omschrijven echter een afstemmingsmethodiek waarin het natuurbeleid van aangrenzende provincies wordt betrokken en derhalve is er ook niet of nauwelijks aandacht voor interprovinciale regio’s.
Er wordt bijvoorbeeld niet beschreven hoe de natuurdoeltype van de provincie Gelderland samenhangen met de natuurdoeltypen van Noord-Brabant. Ook wordt er in het stimuleringsplan Noord-Limburg-Oost geen aandacht ge.schonken aan het vergroten van het leefgebied van soorten over haar provinciegrenzen.
Kortom het natuurbeleid zoals dat wordt voorgelegd in de drie beleidsdocumenten wordt niet of nauwelijks op elkaar afgestemd. Dit is met name voor grensgebieden wel degelijk van belang.
7. Interprovinciaal natuurbeleid een noodzaak
De onderzoeker besteedt vervolgens in zijn onderzoek veel moeite aan het maken van een regionale natuurdoelenkaart van de interprovinciale regio. Uitgaande van de bestaande gegevens over de drie provinciale natuurdoelenkaarten lukt het niet omdat de methodische benadering verschillend is. Beter maar nog steeds onbevredigend is een eigen benadering met behulp van GIS (Geografisch Informatie Systeem). De aanzet tot een interprovinciale natuurdoelenkaart die daarmee ontstaat toont in ieder geval al aan dat het gebied tussen Malden en Molenhoek gelegen is tussen belangrijke natuurgebieden in de drie provincies. Uit de pogingen om een natuurdoelenkaart te maken blijkt dat dit alleen mogelijk is in een interprovinciale samenwerking. Los nog van het feit dat goed natuurbeleid alleen mogelijk is in zo’n interprovinciale samenwerking.
- Het natuurbeleid van de provincies Gelderland, Noord-Brabant en Limburg is gebaseerd op de uitgangspunten van de Ecologische Hoofd Structuur (EHS) en van de natuurdoeltypen. De provincies gaan echter op een verschillende wijze om met de uitwerking van die uitgangspunten. Zo ontwerpen de provincies Gelderland en Noord-Brabant een natuurdoelenkaart die de gehele provincie dekt. Limburg wordt opgedeeld in regio’s. Ook geven de provincies op verschillende wijze invulling aan het soortenbeleid.
- De verschillend gehanteerde methodieken binnen het natuurbeleid van de provincies vormen geen probleem voor wat betreft het provinciaal beleid. Afstemming van die methodieken is in het kader van interprovinciaal natuurbeleid wel noodzakelijk. In de natuurdoelenkaarten van de provincies Gelderland en Noord-Brabant en in het Stimuleringsplan natuur, bos en landschap Noord-Limburg-Oost wordt niet of nauwelijks aandacht besteed aan een dergelijke afstemming met aangrenzende provincies.
- Afstemming tussen provincies is met name van belang omdat de samenhang van natuurgebieden een essentiële rol speelt in het behouden van biodiversiteit en natuurlijkheid. Omdat veel natuurgebieden te klein zijn om populaties van soorten duurzaam te handhaven, is de oplossing de gebieden onderling te verbinden zodat er een netwerk ontstaat. Ecologische Verbindingszones (EVZ) vormen in dit kader een belangrijke middel.
- Door de grote variëteit en ‘slingering’ door het landschap vergen EVZ’s een specifieke, zeer complexe bestuurlijke inspanning. Coördinatie en communicatie tussen provincies is derhalve van belang. De provinciegrensoverschrijdende EVZ’s en de daarvoor benodigde communicatie staan echter niet of nauwelijks op de agenda van de provincies.
- Een interprovinciale analyse van natuurwaarden is noodzakelijk. Om de ruimtelijke samenhang van natuurwaarden te tonen, dienen de natuurkaarten van de provincies Gelderland, Noord-Brabant en Limburg geïntegreerd te worden. Inzichten die worden verkregen vanuit een dergelijke interprovinciale natuurkaart, kunnen aanleiding geven tot regionaal en interprovinciaal natuurbeleid.
- Omdat enerzijds de systematiek van natuurdoeltypen, beschreven in het rapport “Ecosystemen in Nederland”, het kader vormt voor provinciaal natuurbeleid en anderzijds interprovinciaal natuurbeleid van belang is, wordt het voorstel gedaan om de natuurdoeltypen van de drie provincies te integreren. Een natuurdoelenkaart voor een interprovinciale regio is het resultaat.
- Dit onderzoek heeft niet tot doel, mede door gebrek aan kennis en middelen, een kant-en-klare natuurdoelenkaart te ontwerpen. Wel geeft het onderzoek (zowel met de beschrijvingen als met de kaarten) de noodzaak aan van een interprovinciale benadering van natuurwaarden. Een dergelijke benadering bestaat uit; – communicatie en coördinatie tussen provincies;
– afstemming van methodieken en criteria inzake natuurwaarden en doelen;
– creëren van een samenhangend netwerk van natuurgebieden en
– een visuele weergave van natuurwaarden en -doelen voor de interprovinciale regio
9. Aanbevelingen
De aanbevelingen die op basis van dit onderzoek worden gemaakt, worden ingedeeld in drie categorieën. Alleen de essentiële conclusies van dit onderzoek worden vertaald in aanbevelingen. De aanbevelingen worden kort en bondig geformuleerd.
Bestuurlijk
De communicatie en coordinatie tussen provincies met betrekking tot
natuurwaarden en natuurbeleid zal moeten verbeteren. Afstemming van provinciaal natuurbeleid is noodzakelijk om de samenhang van natuurgebieden te verbeteren. Specifiek aandachtspunt is de afstemming en samenwerking tussen provincies met betrekking tot grensoverschrijdende ecologische verbindingszones. Ook zal er interprovinciaaloverleg dienen plaats te vinden omtrent het soortenbeleid. De provincies moeten in het natuurbeleid meer “over de grens kijken”.
Technisch
Het maken van een interprovinciale natuurdoelenkaart. Hiertoe dienen de natuurkaarten van de provincies geïntegreerd te worden. Dit kan alleen wanneer de gehanteerde methodieken en criteria binnen het natuurbeleid op elkaar worden afgestemd. De door een dergelijke natuurdoelenkaart verkregen interprovinciale inzichten moeten mede het provinciale natuurbeleid van de verschillende provincies bepalen.
Verder onderzoek
Een aantal zaken die in dit onderzoek aan de orde zijn geweest, krijgen de aanbeveling om verder onderzocht te worden. Dit zijn;
– integraliteit van provinciale plannen (natuurwaarden versus “economische” waarden);
– verticale coordinatie (de planologische doorwerking van overheids- tot gemeentelijke plannen);
– de technische mogelijkheden om natuurkaarten met verschillende indelingen te integreren
10. Rapport downloaden
Het volledige rapport inclusief kleurenkaarten en schema’s kan als pdf-bestand gedownload worden.
Nauurlijk grenzeloos (pdf formaat)