Planologisch leerproject

Van Hoger Hand naar Verstedelijkt Land, is de titel van het eindrapport van een Planologisch Leerproject van de (toenmalige) School der Omgevingswetenschappen, Vakgroep Planologie van zeven derdejaars planologie studenten; Suzanne Essers, Bram van ’t Hullenaar, Bastiaan Kok, Willem Lee, Remco Lenssinck, Mark Spanjers en Tanguy Vanloqueren., Vakgroep Planologie van de Katholieke Universiteit Nijmegen, gepubliceerd juni 2000. Het rapport is niet meer verkrijgbaar. Via deze website kunt u een PowerPoint presentatie van het project bekijken.

  1. Doel van het project
  2. Het verstedelijkingsvraagstuk
  3. Verdere verstedelijking is ongewenst
  4. Theoretische onderbouwing
  5. Uitwerking in de praktijk
    1. Geconcentreerd bouwen
    2. Landelijk gebied
  6. Conclusies
    1. Conclusies t.a.v. de gemeente Heumen
    2. Conclusies t.a.v. de gemeente Mook en Middelaar
  7. PowerPoint presentatie van het rapport

1. Doel van het project
Het doel van deze studie is een analyse te verrichten naar de voortgaande verstedelijking van het gebied tussen Nijmegen en Mook en het daaruit voortvloeiende verlies van met name natuur- en landschapswaarden in het gebied. Gezocht wordt naar antwoorden op de vraag hoe de ruimtelijke indeling van het gebied tot stand is gekomen, hoe deze er momenteel uitziet en hoe de huidige toekomstplannen voor het gebied eruit zien.
Het antwoord op de twee eerste delen van deze vaag, de historische ruimtelijke ontwikkeling, is al uitvoerig ter sprake gekomen onder het hoofdstuk cultuurhistorische waarden.
In het rapport van het Planologisch Leerproject wordt uitvoerig stilgestaan bij de Ruimtelijke Ontwikkelingsvisie voor het Gebied Malden-Molenhoek die ten tijde van deze studie door het Mookse gemeentebestuur onderdwang van een kort geding in de openbaarheid was gebracht.
De Ruimtelijke Ontwikkelingsvisie is noch in de gemeenteraad van Heumen noch in die van Mook ooit ter besluitvorming voorgelegd. Wij zullen daarom ook hier niet verder op de visie ingaan. Wel zullen we hier nader ingaan op de verstedelijkingsproblematiek en met name op de vraag waarom die intensieve verstedelijking door de hogere overheden is toegestaan.

Inhoud

2. Het verstedelijkingsvraagstuk
Uit de historische ontwikkeling van het gebied tussen Nijmegen en Mook is te zien dat dit gebied in de loop der tijd steeds onderhevig is geweest aan voortgaande verstedelijking. Voorheen bestond de woningbouw uit een strook boerderijen die liep van het Noorden van Malden tot aan Mook en vormde het overig gebied een natuurlijk en ecologisch landschap. De huidige situatie laat een beeld zien waarin de kernen Malden en Molenhoek sterk zijn uitgebreid met woningbouw en waarin voor natuur en landschap nadrukkelijk minder plaats over is. Het gevaar dreigt dat bij het verdere toegeven aan de verstedelijking in het gebied ten eerste de kernen aan elkaar vastgroeien. Op deze manier zal er één bebouwde strook tussen Nijmegen en Mook ontstaan en verliezen zowel de dorpen Malden, Molenhoek als Mook hun identiteit als dorp.
Ten tweede zal toegeven aan de verstedelijking in de nabije toekomst er toe leiden dat de nog aanwezige natuurlijke-, ecologische- en landschappelijke waarden geminimaliseerd worden of zelfs verdwijnen. Dit in een gebied waar juist deze waarden van hoge kwaliteit zijn en ook als zodanig aangemerkt worden in Rijks- en provinciaal beleid. Verschillende kwaliteiten zoals die in het gebied voorkomen, zullen worden aangetast. Als alleen de argumenten voor uitbreiding van woningbouw een rol mogen spelen in de beleidsvorming, en ecologische en sociale waarden onderbelicht of uitgeschakeld worden, zal er derhalve geen duurzame ontwikkeling plaatsvinden. Verdere verstedelijking is immers geen duurzame ontwikkeling.

Inhoud

3. Verdere verstedelijking is ongewenst
We zullen nu antwoord geven op de vraag: Wat is het standpunt ten aanzien van de verstedelijking van het gebied tussen Nijmegen en Mook. En welke argumentatie horen daarbij?
Op basis van het voorafgaande denken we dat toegeven aan verdere verstedelijking in het gebied tussen Nijmegen en Mook onacceptabel is. In de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied heeft de verstedelijkingsdruk altijd een belangrijke rol gespeeld; men heeft steeds aan deze verstedelijkingsdruk toegegeven. Indien echter nooit een grens aan die verstedelijking wordt getrokken, zullen Mook en Malden straks wijken van Nijmegen worden in plaats van dorpen met een eigen identiteit.
Bovendien zal het verlies aan hoogwaardige natuur-, ecologische- en landschappelijke waarden voortduren. Daarbij komt dat wanneer deze ontwikkeling voortduurt maatschappelijke groeperingen zich steeds meer zullen verzetten tegen welke vorm van verstedelijking in het kleine nog open gebied dan ook. Ook burgers trekken een grens aan de verstedelijking.
De vraag is of er wel gebouwd moet worden in het thans nog resterende open gebied. Is de behoefte aan woningen in het gebied inderdaad groot of niet? Uit de verschillende interviews van de studenten is gebleken dat gebouwd wordt voor de regionale woningmarkt, d.w.z. voor mensen van buiten Malden en Mook & Middelaar. Dit mag niet verder toegelaten worden. Woningbehoefte voor de regionale markt moet vanaf nu op daarvoor aangewezen locaties, zoals de Waalsprong gerealiseerd worden. Dit brengt ons op een ander punt. Doordat de realisatie van de Waalsprong veel vertraging heeft opgelopen, en de regionale woningvraag hoog bleef, is de druk op het gebied tussen Nijmegen en Mook groot gebleven. Echter wordt momenteel volop in de Waalsprong gebouwd. Reden om de ontwikkeling van nieuwe bouwprojecten in de twee gemeenten onmiddellijk te stoppen.
Een ander argument om de verstedelijking af te wijzen is van stedenbouwkundige aard; als bebouwing wordt voortgezet zullen de dorpen aaneen groeien. Dit heeft gevolgen voor de zichtlijnen. Momenteel zijn er nog open plekken, zodat mensen vanaf het kanaal nog zicht hebben op de stuwwal en de bossen van Heumensoord en Maldensvlak. Dit is een belangrijke waarde die niet verloren mag gaan. Het maakt het gebied hierdoor ook aantrekkelijk. Daarnaast zal de identiteit van de dorpen aangetast worden.
Een ander argument om verstedelijking af te wijzen, is de duurzaamheid. In de voorafgaande tekst is al aangegeven wat verdere verstedelijking betekent voor de duurzaamheid. Economisch gezien zou het voordelen opleveren, sociaal en ecologisch gezien niet. Indien er niet gebouwd zal worden, heeft dat sociaal en ecologisch wel voordelen. Voor de mensen blijft het een prettige woonomgeving met goede verbindingen en groen in de buurt.
Niet bouwen betekent ook dat de landschappelijke, natuurlijke en ecologische waarden in stand worden gehouden. Economisch gezien kan het niet kiezen voor verdere verstedelijking ook voordelen opleveren. Wanneer wordt gekozen voor versterking van de groenstructuur en de recreatie worden meer dagjesmensen en toeristen aangetrokken. Het is dan een aantrekkelijk gebied dat mensen trekt om er eens doorheen te fietsen of te wandelen Wanneer er dan bijvoorbeeld een informatiecentrum, een fietsverhuurder, enkele cafés of een theehuis aanwezig zijn, krijgt het gebied ook nog een economische potentie.
Kortom, geen verstedelijking zal duurzamer zijn dan verstedelijking toelaten.
Een belangrijk deel van de argumentatie om niet meer te bouwen in het gebied vormt het Rijks- en provinciaal ruimtebeleid. De keuze om te bouwen in het gebied is enerzijds onacceptabel op basis van het verlies aan natuur- en landschapswaarden en het aaneengroeien van de dorpen, anderzijds is deze keuze niet te rechtvaardigen vanuit het beleid van hogerhand. Het bouwen van woningen aan de overkant van de Waal (de Waalsprong) heeft als doel om de groeiende vraag naar woningen in de regio dáár op te vangen. Voortgaande verstedelijking in het gebied tussen Nijmegen en Mook strookt niet met het Rijks- en provinciale beleid t.a.v. geconcentreerd wonen in VINEX-locaties.

Inhoud

4. Theoretische onderbouwing
In het Planologisch Leerproject worden bovenstaande uitspraken, stellingen en conclusies onderbouwd vanuit theoretisch planologische kader waarop hier niet dieper wordt ingegaan. Aan de hand van dit theoretisch kader wordt de probleemstelling nader geanalyseerd en worden de rollen van de verschillende actoren in het proces van ruimtelijke planning beschreven. Vervolgens wordt de theorie in praktijk gebracht door toepassing op een aantal vigerende bestemmingsplannen van beide gemeenten. Dit brengt ons bij een onderzoek naar de coördinatiemechanismen en het beleid. Antwoord wordt gezocht op de vraag:
Welke coördinatiemechanismen en het beleid van welke actoren hebben op welke manier gefaald, binnen de horizontale en/of verticale coördinatie, in het bereiken van een duurzame ontwikkeling van het gebied tussen Nijmegen en Mook?

Inhoud

5. Uitwerking in de praktijk
Belangrijk onderdeel van het verstedelijkingsbeleid van het Rijk vormt het begrip ‘geconcentreerd bouwen’. Eén van de belangrijkste argumenten hiervoor is om zodoende landschap en natuur te sparen en om te voorkomen dat dorpen hun identiteit verliezen of vastgroeien en één worden met de stad. Belangrijk middel daarbij zijn de zg. Vinex-locaties. De groeiende woningbehoefte rondom de grote steden moet worden opgevangen in deze gebieden.

5.A Geconcentreerd bouwen
In het Streekplan Noord- en Midden Limburg 1982 neemt het begrip ‘geconcentreerd bouwen’ een belangrijke plaats in het beleid in. Een van de hoofdlijnen van beleid bestaat er namelijk uit dat het beginsel van concentratie en bundeling van menselijke activiteiten wordt gehanteerd. Concentratie van het wonen heeft tot doel bescherming van functies die gebonden zijn het buitengebied. Open ruimten moeten volgens dit plan worden behouden (Streekplan Noord- en Midden Limburg, 1982, p. 3).
Ook in het Streekplan Noord- en Midden Limburg van 1995 neemt het begrip geconcentreerd bouwen een duidelijke plaats in. In dit plan wordt namelijk gesproken van een stringent verstedelijkings- en kernen-beleid. Dit betekent een beleid waarin ruimtelijke concentratie van functies voorop staat. Het concentratiebeleid zal worden ondersteund door het voeren van een restrictief beleid buiten het stadsgewest, de stedelijke gebieden en de regionale kernen (Streekplan Noord- en Midden Limburg, 1995, p.12}..
Voor het Streekplan Gelderland 1996 geldt eigenlijk hetzelfde. Het provinciaal verstedelijkingsbeleid van Gelderland is ook gericht op geconcentreerde verstedelijking. Concentratie van functies moet plaatsvinden om zo de aantasting van waarden en functies in het buitengebied te beperken, de mobiliteit te geleiden; agglomeratievoordelen te bereiken en draagvlak in stand te houden.
We kunnen de conclusie trekken dat de verschillende streekplannen recht doen aan het Rijksbeleid voor wat betreft het bundelen en concentreren van woningbouw. Wat dit betreft is de verticale coordinatie van het rijksbeleid naar het provinciebeleid goed verlopen. De streekplannen nemen het verstedelijkingsbeleid namelijk over.
Opvallend is echter dat in geen van de genoemde streekplannen gerept wordt over het aanwijzen of het in gebruik nemen van Vinex-locaties. Voor de streekplannen van 1982 en 1987 is dit begrijpelijk aangezien de VINEX toen nog niet gold. Van de streekplannen uit 1996 verwachtten wij echter wel de doorwerking van het Vinex-beleid, met name in de vorm van de aanwijzing van de Vinex-gebieden. De doorwerking van dit beleid zien we echter niet terug in de vigerende streekplannen. Wat dit punt betreft kunnen we dus stellen dat de verticale afstemming van beleid niet goed is verlopen.

5.B Landelijk gebied
Het Rijksbeleid legt naast de nadruk op het geconcentreerd bouwen ook nadruk op een duurzame ecologische hoofdstructuur (EHS). Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen kerngebieden en ontwikkelingsgebieden. De EHS in het gebied ligt ten oosten van Malden en Mook; het hele bosgebied behoort hiertoe. Ook de uiterwaarden van de Maas die ten westen van de kernen liggen, behoren tot de EHS. Bovendien wordt het open gebied tussen Malden en Molenhoek aangemerkt als ecologische verbindingszone. In het Structuurschema Groene Ruimte komt naar voren dat de EHS op gemeentelijk niveau moet doorwerken. Bovendien wordt aangegeven dat bundeling van functies verdere verstedelijking van het landelijk gebied moet beperken. Tevens moeten karakteristieke landschapselementen in stand worden gehouden.
Opvallend bij de vergelijking tussen bovenstaand Rijksbeleid ten aanzien van landelijke gebieden en het beleid in de streekplannen is dat de streekplannen wel ieder een eigen invulling geven, maar dat ze geen van allen reppen over de Ecologische Hoofdstructuur. Dit terwijl toch wordt aangegeven dat er een verticale doorwerking van dit beleid naar de gemeenten moet plaatsvinden. De ligging van de EHS is op Rijksniveau duidelijk beschreven; deze ligging wordt in de streekplannen echter niet gevolgd.
Zoals we hierboven al hebben aangegeven wordt in alle streekplannen wel bundeling van woningbouw als beleid gehanteerd om het landelijk gebied zoveel mogelijk vrij te waren van verstedelijking. Het beleidsprincipe uit het Rijksbeleid van de koersbepaling zien we echter ook niet concreet terug in de streekplannen. Voor het gebied wordt wel steeds aangegeven in hoeverre natuur en landschap een rol moeten spelen in het beleid. In het Streekplan Noord- en Midden Limburg 1982 heeft het gebied ten noorden van Mook de bestemming ‘zeer waardevol natuurgebied’ gekregen. Tevens wordt het gebied ten westen van Molenhoek aangemerkt als een gebied met een grote landschappelijke waarde. Bosbouw en natuur moeten worden behouden en versterkt In het Streekplan Midden-Gelderland 1987 wordt met betrekking tot het landelijk gebied voor de gemeente Heumen een maximale bouwgrens in noordelijke en in oostelijke richting aangegeven, ter bescherming van landschappelijke en natuurwaarden.
We kunnen dus concluderen dat de streekplannen het beleid voor het landelijk gebied, zoals het rijk deze heeft geformuleerd niet overnemen, maar een eigen invulling geven. Wat betreft de verticale doorwerking van het beleid kan worden gezegd dat deze niet gebeurd is.

Inhoud

6. Conclusies
Belangrijkste conclusie in de vergelijking tussen het Rijksbeleid en de streekplannen is dat twee belangrijke beleidsprincipes uit het Rijksbeleid, te weten het Vinex-Iocaties beleid en de EHS, niet concreet worden uitgewerkt in de streekplannen. De streekplannen houden zich wel aan de gedachten achter deze principes; bundeling en concentratie van woningbouw en het behouden en versterken van functies en waarden in het landelijk gebied komen in alle vier de streekplannen aan bod. In deze zin vindt er doorwerking plaats. Het aanwijzen of invullen van Vinex-Iocaties of het aangeven van hoe de EHS in de provincie een rol speelt of hoe deze wordt ingevuld, wordt in de streekplannen echter niet over gerept. In deze zin vindt er geen verticale doorwerking van het Rijksbeleid naar het provinciaal beleid plaats.

6.A Conclusies t.a.v. de gemeente Heumen
De gemeente Heumen heeft altijd voor grootschalige uitbreiding gekozen. Daarnaast heeft de gemeente ook eerder voor uitbreiding dan inbreiding gekozen en haar bouwbeleid heeft altijd voorrang gekregen voor haar natuurbeleid. Een voorbeeld daarvan was het gebrek aan interesse voor de herziening van het bestemmingsplan Buitengebied omdat dat niet verplicht was. De provincie had in haar streekplan uit 1978 veel ruimte gegeven voor verstedelijking in Malden. Sinds 1983 was dat minder het geval op papier, maar niet in het veld dankzij een ruimhartig goedkeuringsbeleid. Van 1987 tot 1989 heeft de Provincie wel geprobeerd de verstedelijking te stoppen, maar van 1989 tot 1995 heeft ze de gemeente Heumen opnieuw een bovenlokale opvangtaak gegeven. Geconcludeerd kan worden dat de Provincie zeker een belangrijke verantwoordelijkheid draagt voor deze gang van zaken. Op het hoogste niveau, gaat het Rijksbeleid weliswaar tegen de verstedelijking in, maar het is veel te globaal, en de Vinexlocaties konden niet op tijd afkomen.
Ondanks het feit dat in het streekplan duidelijke woningbouwcontingenten stonden, wilden Gedeputeerde Staten Gelderland in het verleden wel eens een oogje dichtknijpen voor gemeenten die meer wilden bouwen dan het contingent toeliet. GS stelde zich dus zelf flexibel op. Bovendien kon op de grote Vinex-locatie, de Waalsprong, voorlopig nog niet gebouwd worden. Vanwege de hoge grote woningvraag in en rond Nijmegen werd meer woningbouw toegelaten in de gemeenten buiten Nijmegen.
Maar het streekplan bood ook flexibiliteit als het ging om de locaties waar woningen gebouwd mochten worden. De EHS was bijvoorbeeld indicatief en niet op de plankaart opgenomen.
Ten aanzien van het behoud en versterken van ecologische en landschappelijke waarden werden geen fundamentele besluiten genomen. Verticaal gezien, is de coördinatie niet goed verlopen. Ook hechtten de overheden meer belang aan opvang van de grote woningbehoefte, dan aan het behoud van de ecologische en landschappelijke waarden. Op dit punt verliep de horizontale coördinatie niet goed.
De gemeente Heumen heeft tenslotte geen rekening gehouden met het eigen Landschaps-beleidsplan. Strikt juridisch hoeft zij alleen rekening te houden met het streekplan. Het is spijtig dat zelfs de gemeente geen duurzame ontwikkeling voor ogen had met het gebied tussen Malden en Molenhoek.

6.B Conclusies t.a.v. de gemeente Mook en Middelaar
Het bestemmingsplan Maasveld 1990 laat duidelijk zien dat de gemeente Mook verder verstedelijkt is. Met zo’n 120 woningen die er gebouwd zijn, heeft de gemeente er een groot uitbreidingsgebied bij gekregen. Het bestemmingsplan Maasstaete is weliswaar een inbreidingslocatie, maar heeft er ook voor gezorgd dat Mook verder verstedelijkt is.
De procedure die bij de voorbereiding van de bestemmingsplannen Maasveld en Maasstaete, is gevolgd, bleek goed te zijn verlopen. De verticale coördinatie tussen de provincie en de gemeente is goed te noemen. De gemeente licht de provincie tijdig in en deze geeft haar advies en goedkeuring aan het plan. Ook de inspectie ruimtelijke ordening geeft tijdig door wat haar advies is over het bestemmingsplan. De coördinatie verloopt volgens de WRO.
Wat betreft de horizontale coördinatie op gemeentelijk niveau, blijkt dat de gemeenteraad en de burgemeester en wethouders elkaar op tijd inlichten en doorgeven wat de stand van zaken is. Ook wordt tijdig het plan ter inzage gelegd en bekend gemaakt.
Ook de horizontale coördinatie op provinciaal niveau is goed verlopen. De inspectie overlegt met de PPC. Deze geeft advies aan GS en GS keurt het plan goed.
De horizontale en verticale coördinatie naar het Rijksniveau is bij deze plannen, wat betreft de procedure van een bestemmingsplan, niet van belang geweest.
Bij de gemeente Mook & Middelaar en het provinciaal bestuur zijn dus in tegenstelling tot de procedures bij de gemeente Heumen en GS-Gelderland weinig (interpretatie)fouten gemaakt.

Inhoud

7. PowerPoint presentatie van het rapport
Dit project is samengevat in een PowerPoint presentatie. Als u op uw computer over dit programma beschikt kunt u de presentatie hier downloaden en bekijken.

Planologisch leerproject

Inhoud